Типы документов
Реклама
Партнеры
Постановление Мособлдумы от 24.01.2013 N 16/41-П "Об итогах правового мониторинга Закона Московской области N 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области"
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 января 2013 г. № 16/41-П
ОБ ИТОГАХ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
№ 4/2005-ОЗ "О НАРОДНЫХ ДРУЖИНАХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
Рассмотрев Отчет о проведенном правовом мониторинге Закона Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года, в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона Московской области № 46/2012-ОЗ "О правовом мониторинге в Московской области", пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 № 25/37-П, Московская областная Дума постановила:
1. Принять к сведению Отчет о проведенном правовом мониторинге Закона Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года. (Приложение.)
2. Поручить Комитету по вопросам государственной власти и региональной безопасности подготовить обращение к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Нарышкину С.Е. с просьбой ускорить процесс принятия федерального закона, регулирующего порядок участия граждан в охране общественного порядка.
3. Поручить Комитету по вопросам государственной власти и региональной безопасности подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" и внести его на рассмотрение Московской областной Думы.
4. Поручить Комитету по вопросам государственной власти и региональной безопасности изучить опыт привлечения к охране общественного порядка членов казачьих дружин на примере других субъектов Российской Федерации.
5. Поручить Комитету по вопросам государственной власти и региональной безопасности подготовить проект типового (примерного) положения о народных дружинах для передачи в муниципальные образования Московской области.
6. Предложить временно исполняющему обязанности Губернатора Московской области Воробьеву А.Ю. рассмотреть вопрос о выделении финансовых средств на материально-техническое обеспечение народных дружин, действующих на территории Московской области, с учетом результатов проведенного мониторинга.
7. Предложить органам местного самоуправления Московской области активизировать работу по привлечению граждан к охране общественного порядка и созданию народных дружин.
8. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
9. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Московской областной Думы Юдакова С.В.
Председатель
Московской областной Думы
И.Ю. Брынцалов
Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 24 января 2013 г. № 16/41-П
ОТЧЕТ
О ПРОВЕДЕННОМ ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
№ 4/2005-ОЗ "О НАРОДНЫХ ДРУЖИНАХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
I. Общие положения
Объект мониторинга - Закон Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" (далее - Закон Московской области № 4/2005-ОЗ).
Субъект мониторинга - Московская областная Дума.
Период проведения мониторинга - с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года, время проведения мониторинга - 2, 3 и 4 кварталы 2012 года.
Правовой мониторинг Закона Московской области № 4/2005-ОЗ проводился в целях комплексного изучения правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью народных дружин по содействию правоохранительным органам в охране общественного порядка на территории Московской области, для проведения сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия законодательства Московской области с целью его дальнейшего совершенствования.
В соответствии с указанными целями проведение мониторинга направлено на решение следующих задач:
1. Систематизация информации:
о федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, осуществляющих правовое регулирование общественных отношений, связанных с участием граждан в охране общественного порядка;
о правоприменительной практике реализации соответствующих норм Закона Московской области № 4/2005-ОЗ в муниципальных образованиях Московской области.
2. Анализ информации о практике применения соответствующих норм Закона Московской области № 4/2005-ОЗ.
3. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства Московской области по вопросам деятельности народных дружин на территории Московской области.
II. Сведения о деятельности Комиссии
по проведению мониторинга
В целях проведения мониторинга постановлением Московской областной Думы от 05.04.2012 № 14/11-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" была создана Комиссия по проведению мониторинга (далее - Комиссия) в следующем составе:
1) Алексеев В.К. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
2) Черкасов Н.И. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
3) Князев С.Н. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
4) Арефьев А.М. - руководитель Организационно-аналитического управления Московской областной Думы;
5) Валиев И.Г. - консультант Комитета по вопросам государственной власти и региональной безопасности Московской областной Думы;
6) Хухарева А.А. - консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.
По согласованию с Губернатором Московской области Громовым Б.В., прокурором Московской области Аникиным А.А., начальником Главного управления МВД России по Московской области Головкиным Н.В. в работе Комиссии также принимали участие:
Журавлев Валерий Владимирович - заместитель начальника Управления по координации взаимодействия в сферах профилактики правонарушений, военного управления и оперативному реагированию на кризисные ситуации Главного управления региональной безопасности Московской области;
Манакова Снежана Геннадьевна - начальник отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области;
Хорошилова Наталья Юрьевна - заместитель начальника отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области;
Пастухова Елена Юрьевна - прокурор отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области;
Остапчук Дмитрий Николаевич - исполняющий обязанности начальника 3 отдела Управления участковых полиции по делам несовершеннолетних Главного управления МВД России по Московской области;
Цишковская Татьяна Валериановна - старший инспектор Управления организации работы участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних Главного управления МВД России по Московской области.
Председателем Комиссии был избран Алексеев Владимир Константинович - председатель Комитета по вопросам государственной власти и региональной безопасности Московской областной Думы.
Комиссией был разработан и утвержден план проведения мониторинга, в соответствии с которым проведены следующие мероприятия:
1. Проведен анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и законодательства Московской области по теме мониторинга.
2. Совместно с Главным управлением региональной безопасности Московской области, прокуратурой Московской области, Главным управлением МВД России по Московской области разработана и утверждена анкета по вопросам деятельности народных дружин в охране общественного порядка в муниципальных образованиях Московской области.
3. Определены респонденты мониторинга и проведено их анкетирование.
4. Проведена оценка эффективности действия соответствующих норм объекта мониторинга, изучены предложения респондентов, направленные на совершенствование законов в части рассматриваемых проблем.
5. Проведен "круглый стол" "О результатах проведения мониторинга практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Московской областной Думы, представителей исполнительных органов государственной власти Московской области, представителей федеральных органов государственной власти, представителей из 22 муниципальных образований Московской области с целью выявления и анализа проблем, возникших у правоприменителей в ходе применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ.
6. Выработаны предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Московской области по предмету мониторинга.
III. Проведение мониторинга
Охрана общественного порядка - это та сфера, в которой ежедневно пересекаются интересы практически всех граждан страны. Без поддержания спокойствия граждан и правопорядка в общественных местах невозможно нормальное функционирование государственных и общественных институтов. Поэтому важно, чтобы в поддержании такого порядка участвовали сами граждане.
Вместе с тем состояние правопорядка на улицах и в других общественных местах далеко от совершенства. За последние годы в Российской Федерации обозначились негативные тенденции в динамике криминальных проявлений в местах массового пребывания граждан.
Основной целью мониторинга являлось выявление факторов, влияющих на эффективность реализации Закона, и выработка предложений по совершенствованию законодательства, связанного с участием общественных формирований правоохранительной направленности в охране общественного порядка.
Для достижения целей мониторинга в соответствии с планом мероприятий были проведены: анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по теме мониторинга, оценка эффективности действия соответствующих норм объекта мониторинга, анкетирование муниципальных образований Московской области по предмету мониторинга и по его результатам анализ деятельности народных дружин и их взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области; изучены предложения респондентов, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства Московской области по вопросам мониторинга.
В настоящее время на территории Московской области в 24 муниципальных образованиях действует 80 добровольных народных дружин общей численностью 1678 человек.
Лидерами по количеству народных дружинников являются: муниципальные районы - Ступинский (321 чел.), Можайский (227 чел.), Щелковский (120 чел.), Ногинский (108 чел.); городские округа - Орехово-Зуево (223 чел.), Электросталь (150 чел.).
В большинстве муниципальных образований, где созданы и функционируют народные дружины, приняты Примерные положения о народных дружинах в соответствии с пунктом 5 статьи 1 Закона Московской области № 4/2005-ОЗ, в которых определены: задачи и формы деятельности народной дружины; структура; порядок формирования; права и обязанности народного дружинника; порядок осуществления деятельности народных дружин; порядок взаимодействия народных дружин с правоохранительными и иными органами.
В 12 муниципальных образованиях имеются долгосрочные программы, предусматривающие мероприятия по профилактике правонарушений, в которых задействованы народные дружинники.
В некоторых муниципальных образованиях осуществлялось финансирование народных дружин за счет средств местных бюджетов: в 2011 г. в 2 муниципальных образованиях (городской округ Домодедово - 500 тыс. руб., городской округ Жуковский - 360 тыс. руб.); в 2012 г. в 6 муниципальных образованиях (в городских округах: Домодедово - 1000 тыс. руб., Жуковский - 500 тыс. руб., Долгопрудный - 450 тыс. руб., Подольск - 450 тыс. руб., Дубна - 240 тыс. руб.; муниципальном районе: Рузский - 220 тыс. руб.).
Муниципальными образованиями принимаются меры по материально-техническому обеспечению деятельности народных дружин (в т.ч. по предоставлению служебных помещений, обеспечению средствами связи):
городские округа Долгопрудный, Домодедово, Красноармейск, Рошаль, Электрогорск;
муниципальные районы Истринский, Сергиево-Посадский, Солнечногорский.
В некоторых муниципальных образованиях под нужды народных дружин используются помещения при опорных пунктах полиции:
городские округа Дубна, Подольск;
муниципальные районы Каширский, Можайский, Ногинский, Одинцовский, Павлово-Посадский.
В некоторых поселениях и городских округах служебные помещения для размещения дружинников выделены предприятиями и организациями, на базе которых они действуют:
городские округа Долгопрудный, Протвино, Электрогорск;
муниципальные районы Волоколамский, Мытищинский, Ступинский.
Членами общественных объединений во взаимодействии с сотрудниками органов внутренних дел проводится работа по поддержанию общественного порядка на улицах и в других общественных местах, по предупреждению и пресечению административных правонарушений, раскрытию преступлений. В течение 2011 г. народные дружины приняли участие в 1929 мероприятиях. Наибольшую активность проявили дружинники муниципальных районов - Ступинского (1217), Можайского (100), Павлово-Посадского (65), Ногинского (58); городских округов - Домодедово (177 мероприятий), Орехово-Зуево (58).
С участием членов общественных формирований правоохранительной направленности в первом полугодии 2012 года раскрыто 12 преступлений, выявлено 4977 административных правонарушений, задержано 4929 правонарушителей, в т.ч. 14 лиц, совершивших преступления.
Необходимо отметить, что наличие народных дружин несет также пропагандистскую функцию. Процесс вовлечения молодых людей в обеспечение правопорядка совместно с сотрудниками правоохранительных органов ведет к повышению правового сознания молодежи, повышению авторитета закона и т.п.
В целях стимулирования участия граждан в охране общественного порядка в 20 муниципальных образованиях органами местного самоуправления принимаются меры социальной защиты, морального и материального стимулирования членов народных дружин.
Виды применяемых мер поощрения и стимулирования:
дополнительные оплачиваемые дни к основному отпуску по месту работы;
возможность занятий на бесплатной основе в спортивных секциях, тренажерных залах и кружках;
персональное страхование жизни и здоровья;
предоставление бесплатной или льготной путевки для лечения или отдыха;
объявление благодарности;
награждение Благодарственным письмом, Почетной грамотой, ценным подарком или денежной премией;
представление к награждению государственными наградами Российской Федерации и наградами Московской области.
Вместе с тем работа по созданию народных дружин на территории Московской области не всегда приносит положительные результаты, поскольку граждане не изъявляют желания принимать личное участие в работе дружин.
Мониторинг практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ и проведенный в его рамках опрос органов местного самоуправления показал, что остро назрела проблема законодательного регулирования участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка нормативным правовым актом федерального значения. В настоящее время вопросы участия граждан в охране общественного порядка регламентированы не связанными друг с другом федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Под правовое регулирование Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ) подпадают только те народные дружины, которые созданы по инициативе граждан и не обладают властными полномочиями. Если же дружины создаются инициативным путем с использованием властных функций и полномочий, то для этого должны быть специальные решения органов государственной власти в рамках их компетенции. Но в этом случае подобные народные дружины не будут пользоваться статусом общественных объединений в понятии, закрепленном указанным Федеральным законом. Такая правовая позиция выражена в письме Министерства юстиции Российской Федерации от 19.01.1996 № 08-09-11-96.
Деятельность народной дружины по охране общественного порядка предполагает наделение ее членов властными полномочиями. Однако наделение такими полномочиями народной дружины (как разновидности общественного объединения граждан) противоречит положениям статьи 27 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ, которая позволяет общественным объединениям осуществлять иные полномочия только в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений.
На федеральном уровне в постреволюционный период развития нашего государства впервые участие граждан и их объединений в охране общественного порядка нормативно было закреплено постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 02.03.1959 № 218 "Об участии трудящихся в охране общественного порядка". Этим документом было одобрено временное положение о добровольных народных дружинах. В 1974 году вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка", который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ.
Необходимо отметить, что 27 января 1999 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят, а 18 февраля 1999 года Советом Федерации Российской Федерации одобрен Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Названный Федеральный закон предусматривал возможность граждан участвовать в охране общественного порядка как в форме индивидуального участия, так и в форме участия в объединениях граждан по содействию правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе членство в народных дружинах. Однако этот Федеральный закон в силу так и не вступил, поскольку не был подписан Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным.
По результатам проведенного анкетирования от многих руководителей органов местного самоуправления поступили конструктивные предложения и пожелания по внесению изменений в действующие федеральное и областное законодательство, регулирующее вопросы участия граждан в охране общественного порядка.
21 ноября 2012 года в зале совещаний Московской областной Думы Комитет по вопросам государственной власти и региональной безопасности Московской областной Думы провел "круглый стол" по теме "О результатах проведения мониторинга практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области". В работе "круглого стола" приняли участие: представитель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Московской областной Думы, представители федеральных и областных органов государственной власти, а также представители из 22 муниципальных образований Московской области.
По вопросам регулирования порядка участия граждан в охране общественного порядка на федеральном уровне выступил депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ" Выборный Анатолий Борисович.
В своем докладе А.Б. Выборный сообщил о находящихся на рассмотрении в Комитете по безопасности и противодействию коррупции проектах федеральных законов № 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка" и № 146418-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка". Отметил, что данные законопроекты разработаны до реформы МВД России и нуждаются в коренной переработке и потому не могут быть приняты.
Вопросы практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ осветил в своем выступлении Слуцкий Александр Сергеевич - заместитель начальника Главного управления региональной безопасности Московской области.
Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности осветил Захаров Андрей Александрович - заместитель начальника полиции по охране общественного порядка Главного управления МВД России по Московской области.
С информацией о результатах мониторинга практики применения Закона Московской области № 4/2005-ОЗ, проведенного прокуратурой Московской области, выступила Пастухова Елена Юрьевна - прокурор отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московской области.
В ходе работы "круглого стола" был рассмотрен ряд вопросов, связанных с осуществлением правопорядка и актуальных для муниципальных образований, обозначены реперные точки в совершенствовании правового регулирования деятельности народных дружин на федеральном и региональном уровнях. Состоялся полезный обмен мнениями и, как уже предполагалось в ряде выступлений, видится необходимость установления тесного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, координации совместных действий для дальнейшей работы над вопросами, направленными на совершенствование законодательной базы.
Участниками мероприятия были даны предложения, которые нашли закрепление в рекомендациях по итогам "круглого стола".
Особое внимание обращено на необходимость принятия федеральных законов, которые бы создали фундаментальную правовую основу участия граждан в охране общественного порядка.
По мнению участников "круглого стола" на федеральном уровне необходимо регламентировать следующее:
полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по обеспечению участия граждан в охране общественного порядка;
формы участия граждан в охране общественного порядка (самостоятельная защита гражданами прав и законных интересов в сфере общественного порядка, объединение граждан в целях охраны общественного порядка, участие граждан в работе органов, уполномоченных осуществлять охрану общественного порядка);
порядок создания и организации деятельности народных дружин как общественных формирований правоохранительной направленности, взаимодействия их с органами внутренних дел;
права и обязанности дружинников; общие условия и пределы применения ими физической силы и оружия самообороны; финансовое и материально-техническое обеспечение народных дружин;
гарантии правовой и социальной защиты граждан, участвующих в охране общественного порядка, формы их поощрения;
ответственность за неисполнение законных требований народных дружинников.
Наличие соответствующего федерального законодательства позволило бы Московской области в рамках своей компетенции решить многие правовые, административные и финансовые вопросы по созданию эффективной системы участия граждан в наведении должного правопорядка на территории Московской области.
В рекомендациях даны предложения по внесению изменений в Закон Московской области № 4/2005-ОЗ, возобновлению работы Фонда "Правопорядок".
Все замечания и предложения, поступившие из органов местного самоуправления Московской области, а также высказанные участниками "круглого стола", обобщены Комитетом по вопросам государственной власти и региональной безопасности и представлены в настоящем Отчете для рассмотрения на заседании Московской областной Думы.
По результатам анализа полученных данных Комиссия по мониторингу считает необходимым предложить:
1. Московской областной Думе:
а) подготовить обращение к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Нарышкину С.Е. с просьбой ускорить процесс принятия федерального закона, регулирующего порядок участия граждан в охране общественного порядка;
б) использовать свое право законодательной инициативы для активного участия в разработке федерального нормативного правового акта по участию граждан в охране общественного порядка;
в) подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области № 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области";
г) подготовить проект типового (примерного) положения о народных дружинах для передачи в муниципальные образования Московской области;
д) изучить опыт привлечения к охране общественного порядка членов казачьих дружин на примере других субъектов Российской Федерации.
2. Временно исполняющему обязанности Губернатора Московской области Воробьеву А.Ю. рассмотреть вопрос о выделении финансовых средств на материально-техническое обеспечение народных дружин в Московской области.
3. Органам местного самоуправления Московской области активизировать работу по привлечению граждан к охране общественного порядка и созданию народных дружин.
------------------------------------------------------------------